Государственная поддержка малого бизнеса

Государственная поддержка малого бизнеса.

3.2. Развитие государственной политики в области МП в России (федеральный уровень)

Характерной чертой зарождающейся государственной экономической политики в нашей стране было весьма неопределенное и меняющееся в зависимости от политической конъюнктуры отношение государства к частному предпринимательству (например, принимавшиеся с определенной периодичностью меры по ужесточению налогообложения кооперативов или сохранение вплоть до начала 90-х годов уголовного наказания за частнопредпринимательскую деятельность).

Вместе с тем сам факт разрешения индивидуального и кооперативного предпринимательства на начальном этапе обеспечил достаточно быстрый рост этого сектора экономики. Этому способствовали не только благоприятные общеэкономические условия (наличие широких возможностей заполнения свободных рыночных ниш) и правовые факторы (существенно большая экономическая активность предпринимателя при переходе от незаконного промысла к легальному бизнесу), но и специфические отношения частного и государственного секторов, их своеобразный симбиоз. Для многих государственных предприятий именно малый бизнес стал одним из основных источников выживания в сложный переходный период. Кооперативы и малые предприятия при крупных предприятиях и объединениях зачастую были связаны личными, в том числе родственными, узами с «материнским» производством. Это позволяло играть на разнице свободных рыночных и государственных регулируемых цен, размещать на малых предприятиях наиболее выгодные заказы, освобождаться от жестких ограничений уровня заработной платы, обеспечивать выполнение плана по товарам народного потребления и услугам населению, а также давало возможность в широких масштабах проводить операции обналичивания безналичных денежных средств.

Принятие в 1990-1991 гг. новых российских законов о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности впервые позволило гражданам легально заниматься частным бизнесом, провозгласив право частной собственности и принцип ее равенства с другими формами собственности и определив, в первом приближении, организационно-правовые формы частных предприятий. Стимулирование деловой активности было декларировано как одно из основных направлений государственной экономической политики.

За прошедший период был принят целый ряд правовых актов, непосредственно касающихся вопросов развития и регулирования деятельности МП (см. главу 5, приложение 3). К сожалению, в ряде случаев деятельность государства ограничивалась принятием декларативных решений, исполнение которых не обеспечивалось.

Программа действий Правительства Российской Федерации на 1995-1997 гг. впервые включает упоминание о мерах по поддержке предпринимательства как одного из основных факторов структурных и институциональных преобразований в экономике. В рамках программы предполагается, что устойчивая стабилизация производства и возобновление экономического роста могут быть достигнуты при быстром росте частного конкурентоспособного сектора экономики, использовании присущей ему инициативы. Правительство декларирует, что переключение ресурсов государства с поддержки старых бесперспективных производств на стимулирование роста частного, в том числе и малого, предпринимательства и частных инвестиций должно стать одним из ключевых моментов в процессе стабилизации и начала экономического подъема. Для этого необходимы сохранение налоговых льгот для МП и введение упрощенной системы налогообложения, активизация поддержки МП со стороны субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также формирование системы объектов инфраструктуры поддержки МП и подготовки кадров, поощрение самоорганизации МП и др.

Вместе с тем, на наш взгляд, ни программа действий правительства, ни федеральная программа поддержки МП не содержат четкой концепции развития малого предпринимательства в России. Не сформулированы ясные социально-экономические цели развития МП, не обоснованы его стратегия, тактика и приоритеты. По-прежнему нет определённости в системе и механизмах реализации этой программы.

Основные направления поддержки МП фактически не подкреплены достаточными ресурсами. Объем средств, запланированный на государственную поддержку МП, не превышает 0,16% расходной части федерального бюджета на 1996 г., которая составляет 435750 млрд. руб. Однако в связи с традиционными урезаниями расходов, несвоевременным выделением ассигнований эта сумма предположительно сократится еще в 2-3 раза.

Структура федеральных органов государственной власти, связанных с разработкой и реализацией политики в сфере поддержки МП, сформирована без учёта всей сложности и многообразия решаемых проблем.

В системе федеральных органов исполнительной власти вопросы государственной поддержки МП в той или иной степени входят в сферу полномочий нескольких министерств и ведомств (ГКРП, Минэкономики, Минфина, Миннауки, МВЭС, Минтруда, Минюста, Госкомимущества, ГКАП, ФСЗ, Госкомпрома и др.). Многие из перечисленных министерств и государственных комитетов являются основными исполнителями мероприятий Федеральной программы государственной поддержки МП. В этих органах государственного управления образованы соответствующие структурные подразделения (управления, департаменты, отделы), которые не являются профилирующими для этих органов.

Структура управления государственной поддержкой МП на федеральном уровне сформировалась в значительной мере стихийно, во многих случаях их функции, сферы деятельности и уровень ответственности отдельных министерств и ведомств не соответствуют поставленным задачам. При этом органы исполнительной власти в ряде случаев исходят при разработке и реализации программ и мероприятий по поддержке МП из своих ведомственных интересов, не всегда обеспечиваются достоверность информации и должная координация их деятельности. Это неизбежно приводит к затруднениям, параллелизму и дублированию при выполнении тех или иных функций, сопровождаемых принятием непродуманных решений, распылением ресурсов. Особенно отрицательно это сказывается на взаимодействии с регионами, предпринимательскими объединениями, а также на организации международных контактов и подготовке проектов. Поэтому вполне закономерно, что федеральные органы исполнительной власти подвергаются серьезной критике со стороны предпринимательских кругов, средств массовой информации, руководства регионов за недостаточную проработанность стратегии государственной политики в отношении МП и отсутствие эффективных механизмов ее практической реализации.

Общепризнано, что Минэкономики практически не учитывает интересы МП при разработке и реализации федеральных программ, объектами и исполнителями которых являются преимущественно крупные предприятия. Минфин проводит политику усиления налогового давления на предпринимателей и ликвидации, ранее имевшихся у сектора МП льгот и не обеспечивает выделения необходимых бюджетных ассигнований на поддержку МП.

Госкомимущество в ущерб логике социально-экономических реформ отдает исключительное предпочтение крупным инвесторам и старому директорскому корпусу при проведении приватизации.

В результате этого при избытке производственных площадей и оборудования на множестве неэффективных и неплатёжеспособных предприятий, имеющихся во всех регионах страны, сектор МП оказался в кризисном положении из-за отсутствия возможности получить эти ресурсы в своё распоряжение. Это не способствует реструктуризации имеющегося, но не используемого производственно-технического потенциала и, конечно, не улучшает экономическую ситуацию ни на местах, ни в целом по стране.

До недавнего времени для всех без исключения федеральных органов вопросы МП носили второстепенный характер и им не придавалось большого значения. В условиях ограниченности ресурсов, когда система государственной поддержки МП в России только формируется, необходимы концентрация усилий и координация всех заинтересованных федеральных органов. Именно такой необходимостью и было обусловлено в значительной мере решение об образовании Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП). Одной из основных задач ГКРП является межотраслевая и межрегиональная координация деятельности федеральных министерств и ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере поддержки и развития МП. На ГКРП также возлагается задача по обеспечению формирования целостной системы инфраструктуры поддержки МП и эффективного использования выделяемых ресурсов. Вместе с тем анализ показывает, что ГКРП пока не обладает достаточными правами и возможностями для выполнения этих задач.

Зарубежный опыт показывает, что построение системы государственного управления и распределение функций между отдельными органами во многих странах весьма разнообразны. Ситуация, когда всем комплексом вопросов содействия развитию МП занимается один специализированный государственный орган, существует далеко не во всех странах (в качестве примера можно привести лишь Администрацию малого бизнеса США, а также Министерства среднего класса Бельгии и Люксембурга).

Гораздо более типично такое положение, когда происходит распределение функций в данной области между различными органами исполнительной власти с выделением одного из них в качестве координирующего, исходя из приоритетных целей социально-экономического развития страны, роли малых предприятий в их достижении, а также сложившейся практики государственного управления. Поэтому, например, в Германии координирующие функции выполняет Министерство экономики, в Великобритании — Департамент занятости, в Японии — Министерство внешней торговли и промышленности, в Испании — Министерство промышленности и энергетики.

Действительно сходными для всех зарубежных стран моментами являются четкое определение круга полномочий каждого из органов государственного управления и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах координационных процедур и механизмов, а также активное взаимодействие с корпоративными общественными организациями МП, независимыми исследовательскими институтами, фондами и другими частными организациями.

Имеется настоятельная необходимость в четком распределении функций между федеральными органами исполнительной власти в сфере государственной поддержки МП, а также определении форм и методов координации их деятельности при подготовке и реализации соответствующих управленческих решений. Это позволит добиться более согласованной и результативной работы государственного аппарата, даст возможность более эффективно использовать потенциал специалистов и имеющиеся ресурсы. Кроме того, это облегчит контакты предпринимательских структур и повысит результативность их диалога с государственными, региональными и местными органами власти, предоставляя возможность предпринимателям обращаться именно в те из них, от которых действительно зависит принятие решений по тем или иным вопросам.

3.3. Развитие государственной политики в области МП в России (региональный уровень)

Малый бизнес в силу своей специфики имеет ярко выраженную региональную ориентацию. Малые предприятия обычно строят свою деятельность, исходя из потребностей и возможностей насыщения местного рынка, объема и структуры локального спроса. Они предоставляют новые рабочие места местному населению. В условиях развития хозяйственной самостоятельности регионов МП может рассматриваться как важное средство оптимизации структуры региональной экономики.

Органы власти и управления субъектов Российской Федерации уже располагают некоторыми полномочиями и возможностями для реализации активной политики становления и развития МП. Ситуация в сфере государственной поддержки МП на региональном уровне складывается неоднородно и весьма разнообразно (косвенным свидетельством чего являются региональные различия в динамике развития МП, представленные в разделе 2). В ряде регионов процесс поддержки МП развивается достаточно активно: созданы фонды поддержки МП и другие объекты инфраструктуры, приняты соответствующие региональные программы и необходимые законодательные и нормативные акты, выделяются бюджетные ассигнования, применяются налоговые льготы, реализуются международные проекты. О возможности влияния региональных властей на развитие предпринимательских структур свидетельствует опыт Москвы, где предпринимательство получило довольно серьезное развитие.



К сожалению, местные власти еще не в полной мере осознали важность развития МП для решения острых социально-экономических проблем не принимают действенных мер по активизации этого важного фактора регионального развития, что, впрочем, в определенной степени является следствием невнятной политики, проводимой федеральными властями, по отношению к МП.

Например, на региональном уровне неравномерно разрабатывается правовая база государственной поддержки МП. Есть регионы, где соответствующее правовое обеспечение отсутствует, к его разработке не приступали. Кроме того, имеются многочисленные факты принятия региональными и местными органами власти решений, которые существенно сдерживают развитие малых предприятий, ставят их в неравное положение с другими хозяйствующими субъектами, ограничивают свободное перемещение товаров и капитала.

В ряде субъектов Российской Федерации уже приняты или разрабатываются специальные законодательные акты по вопросам государственной поддержки МП.

Еще в мае 1993 г. принят Закон «О государственной поддержке МП в Чувашской Республике».

Аналогичные законы приняты в Республике Адыгея, Иркутской, Ленинградской, Свердловской областях, разрабатываются в Карачаево-Черкесии, Карелии, Мордовии, Якутии.

В июне 1995г. принят Закон города Москвы «Об основах малого предпринимательства в Москве», в котором существенным образом конкретизируются нормы Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», а также предусмотрены дополнительные меры по поддержке МП с учетом специфики его развития в Москве. В частности, в Законе г. Москвы определены требования к субъектам МП, дающие право на преимущественное получение поддержки со стороны городских властей; четко обозначен орган исполнительной власти, ответственный за проведение политики в области развития МП, определены его права и полномочия; установлена процедура разработки и принятия городских программ и правовых актов, направленных на поддержку малых предприятий; введены дополнительные льготы и другие формы поддержки субъектов МП в области местного налогообложения, лицензирования, бюджетного и внебюджетного финансирования, доступа к городским заказам и имуществу, находящемуся в городской собственности, защиты личности и собственности, предотвращения банкротств субъектов МП.

Во многих регионах Российской Федерации законодательными и нормативными актами предусмотрено выделение бюджетных ассигнований на поддержку МП, расходование на эти цели определенной доли средств от приватизации. Однако эти ассигнования весьма незначительны, не относятся к защищенным строкам бюджета, а фактическое выделение средств зависит от уровня дефицита бюджета. В ряде субъектов Российской Федерации законодательно установлены льготы для малых предприятий по местным налогам и иным обязательным платежам, которые в условиях общей хаотичности и неопределенности налогового регулирования также не могут оказать серьезного стимулирующего воздействия на МП.

В последние годы можно отметить тенденцию к активизации разработки региональных программ поддержки МП и изменению их содержания. Например, в 1992 г. были приняты первые 5 региональных программ поддержки предпринимательства, в основном содержавшие перечни конкретных предпринимательских проектов, которым предполагалось оказывать государственную поддержку, прежде всего финансовую. В 1993 г. были утверждены программы поддержки предпринимательства в 7 регионах, а в 1994 г. — в 21 регионе. В целом в настоящее время в 76 регионах существуют проекты региональных программ с различной степенью проработки, а более чем в 40 регионах Российской Федерации региональные программы поддержки предпринимательства утверждены и реализуются.

По сравнению с ранее принятыми многие региональные программы 1994-1995 гг. приближаются к комплексному решению проблем поддержки предпринимательства, включая такие разделы, как нормативно-правовое и финансово-кредитное обеспечение, создание инфраструктуры поддержки предпринимательства, совершенствование системы налогообложения, информационно-техническое и кадровое обеспечение. Обращает на себя внимание тот факт, что ряд региональных программ предусматривает новые направления поддержки МП, такие как:

- имущественная поддержка МП (фонд нежилых помещений в г. Москве, специальные производственные зоны на базе крупных предприятий в г. Н. Новгороде, предоставление объектов государственного имущества для размещения объектов инфраструктуры в ряде регионов);

- меры по участию субъектов МП в выполнении заказов для нужд субъектов Федерации;

- меры по размещению заказов на производство специализированного оборудования для малых предприятий на предприятиях региона;

- предоставление гарантий под частные кредиты и инвестиции за счет государственных средств и имущества.

В тех регионах, где созданы региональные фонды поддержки предпринимательства, ими осуществляются отбор, экспертиза и финансирование предпринимательских проектов, включенных в региональные программы. Однако ограниченность средств фондов, длительность процедур экспертизы и финансирования приводят к тому, что значительная часть проектов остается нереализованной.

При разработке и осуществлении государственной политики поддержки МП недостаточное внимание отводится вопросам методического обеспечения региональных и муниципальных программ. Отсутствует определение общих подходов к созданию объектов инфраструктуры поддержки МП. Недостаточно активен обмен опытом по развитию деятельности МП, уже накопленным в разных регионах, в том числе с использованием средств массовой информации. Эта работа должна быть организована в субъектах Федерации при непосредственном участии предпринимательских общественных объединений, а также заинтересованных федеральных, региональных и местных органов власти.

Структура органов власти и управления, обеспечивающих поддержку и взаимодействие с МП, в различных регионах неодинакова. В системе исполнительной власти субъектов Федерации этими вопросами в той или иной мере занимается множество органов с различными функциями и полномочиями, представляющих разные направления социально-экономической деятельности (управления, департаменты, отделы, министерства, комитеты и т.д.). В некоторых регионах образованы специализированные органы исполнительной власти, например, Департаменты развития и поддержки малого предпринимательства в Москве и Самарской области, Комитеты по поддержке предпринимательства в Тюменской области и Алтайском крае и др. Создаются также разнообразные советы, координационные комитеты, рабочие группы по развитию предпринимательства при высших органах исполнительной власти субъектов Федерации. Однако ещё далека от совершенства координация различных организаций, специализирующихся в поддержке МП на федеральном и региональном уровнях.

Более чем в 40 регионах Федерации имеются специализированные структурные подразделения в составе органов исполнительной власти субъектов Федерации, занимающиеся вопросами развития МП и поддержкой предпринимательской деятельности. Вместе с тем в ряде регионов отсутствуют не только структурные подразделения по поддержке и развитию МП, но даже нет специалистов по данным вопросам, что весьма негативно сказывается на реализации этого направления экономической политики. Было бы нецелесообразно жестко регламентировать на федеральном уровне структуру и функции тех органов исполнительной власти субъектов Федерации, которые должны обеспечивать поддержку МП в регионах. Однако определенная типизация структуры государственной поддержки МП была бы весьма полезна для облегчения межрегионального взаимодействия и ориентации предпринимателей.

Представляется, что в перспективе будет преобладать тенденция к дальнейшей децентрализации и расширению прав регионов и местного самоуправления в сфере государственной поддержки МП. К ведению Российской Федерации законодательством отнесены определение общих принципов, приоритетных направлений и методов государственной поддержки МП; регламентация порядка создания и деятельности федеральных органов исполнительной власти и распределение полномочий между ними; разработка и организация реализации федеральных программ и проектов, финансируемых полностью или частично за счет средств государственного бюджета; установление для субъектов МП льгот по федеральным налогам и иным платежам в государственный бюджет и специализированные внебюджетные фонды Российской Федерации. Субъекты Федерации при этом имеют право самостоятельно решать все вопросы, связанные с поддержкой МП, на своей территории с учетом местных особенностей и условий социально-экономического развития, в том числе могут применять дополнительные меры по поддержке МП за счет собственных средств и ресурсов.

Следует также отметить, что некоторые федеральные органы исполнительной власти, связанные с государственной поддержкой МП, имеют в регионах структурные единицы, находящиеся в их непосредственном подчинении либо под их методическим руководством (региональные центры занятости населения, территориальные управления ГКАП России, региональные представительства МВЭС России, агентства Госкомимущества России и т.д.). Они могут быть использованы для проведения единой государственной политики и ее координации с мерами, которые разрабатываются и реализуются органами исполнительной власти и управления субъектов Федерации. Кроме того, через региональные службы федеральных органов исполнительной власти могут действовать механизмы обратной связи и обеспечиваться учет предложений регионов при формировании федеральных программ поддержки МП.

Эффективность децентрализованных подходов подтверждает опыт развитых стран. Так, особенностью Германии как федеративного государства является высокая степень политической и хозяйственной самостоятельности федеральных земель. При этом существует детально отработанная система распределения компетенции, позволяющая, в частности, правительствам земель выполнять специальные программы развития, в то время как федеральное правительство реализует собственные мероприятия и программы федерального уровня на той же территории. В определенных случаях возможно, например, долевое финансирование того или иного проекта одновременно в рамках федеральных и земельных программ. Свои особенности имеют распределение полномочий в сфере МП и соотношение централизованных и региональных мер его поддержки и в других странах, таких как США, Япония, Испания. Учитывая, что вопросы государственной поддержки МП имеют ярко выраженную региональную специфику, зарубежный опыт в данной области весьма полезен при совершенствовании распределения функций между центральными и местными органами власти и управления России.




Предыдущий:

Следующий: